Participación ciudadana en materia de legislación

La opinión del Jurista…..

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JUAN  E.  LOMBARDI T.

Cada cinco años los panameños participamos en el manejo de la Res Pública mediante el ejercicio del voto. En esa época somos objeto de toda clase de halagos, promesas, abrazos y, a veces, hasta de ayuda económica.

Pasadas las elecciones, pasamos los votantes a ser ciudadanos de segunda. Nadie nos consulta ni presta atención a nuestros problemas y aspiraciones. Con razón decía Rousseau a este respecto, refiriéndose al pueblo inglés, que estaba equivocado al considerarse libre, pues tan solo lo es al momento de elegir a los miembros del parlamento, después de haberlos elegido “es esclavo, no es nada” (“Du Contract Social” libro 3° Capítulo 15— Ouvres complétes T.3° pág. 430 – Bibliothéque de le Pléiade).

Por eso decimos que la nuestra es una democracia intermitente: solo se da cada cinco años, cuando se acercan las elecciones. Lo que los panameños deseamos es una democracia permanente y ésta únicamente se da con la participación constante de la ciudadanía en la Cosa Pública, fundamentalmente participando en el Órgano Legislativo, que es el órgano democrático por excelencia, participación que debe ser por derecho propio y no por invitación antojadiza de los miembros de dicho órgano del Estado.

Esa participación no es nueva. Ella existe desde hace buen tiempo y en muchos países por mandato constitucional que le otorga a los ciudadanos el derecho a intervenir en materia legislativa por derecho propio, sin esperar que se les invite.

La primera constitución que a nuestro conocimiento consagró ese derecho fue la Constitución de la segunda República española de 9 de diciembre de 1931. En efecto, en esa carta magna encontramos el artículo 66 que en su inciso 3° concede al pueblo “ ejerciendo el derecho de iniciativa, presentar a las Cortes una proposición de ley siempre que lo pida, por lo menos el 15 por 100 de los electores ”.

Además de iniciativa legislativa, en ese mismo artículo se concedía a la Nación derecho a decidir sobre leyes votadas previamente por las Cortes. Dice así el inciso primero: “ el pueblo podrá atraer a su decisión mediante «referéndum» las leyes votadas por las Cortes. Bastará, para ello, que lo solicite el 15 por 100 del cuerpo electoral ”, se exceptuaban de ese recurso, según el inciso segundo de la norma, “.. la Constitución, las leyes complementarias de la misma, la ratificación de convenios internacionales inscritos en la sociedad de las Naciones, los Estatutos regionales y las leyes tributarias ”.

De esas disposiciones se ha hecho eco la actual Constitución de España de 29 de diciembre de 1978 que, en su artículo 87 número 3, dispone que una ley orgánica regulará “ las formas de ejercicio y requisitos de la iniciativa popular para la presentación de proposiciones de ley. En todo caso se exigirán no menos de 500,000 firmas acreditadas. No procederá dicha iniciativa en materias propias de ley orgánica, tributarias, o de carácter internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia ”.

El procedimiento a seguir para el ejercicio de esta iniciativa ha sido desarrollado por ley orgánica 3/1984 según nos informal profesor Javier Pérez Royo (“ Curso de derecho constitucional ”, pág. 397”).

El derecho consagrado en la norma transcrita es consecuencia del principio básico constitucional de que “ los ciudadanos tienen el derecho a participar en los asuntos públicos, directamente o por medio de representantes.. ” (artículo 23 número 1) y está complementado por el artículo 92 número 1 que dispone que “ las decisiones políticas de especial trascendencia podrán ser sometidas a referéndum consultativo de todos los ciudadanos ”. (“ Las Constituciones de España ” de Jorge de Esteban, Madrid 1998, pág. 274; 357, 375 y 376). En el tiempo transcurrido entre ambas constituciones, siguieron el ejemplo del constituyente republicano español, el de Cuba, el italiano y el de Venezuela.

La Constitución de la República de Cuba de 1940 disponía en el literal f del artículo 135 que “ la iniciativa de leyes compete.. f) A los ciudadanos. En este caso será requisito indispensable que ejerciten la iniciativa diez mil ciudadanos, por lo menos, que tengan la condición de electores ”. Norma idéntica se encuentra en el artículo 122 literal f de la Ley fundamental de la República de Cuba de 7 de febrero de 1959. (“ Constituciones Cubanas desde 1812 hasta nuestros días ” por Leonel— Antonio de la Cuesta y Rolando Armando Alum Linera — Ediciones Exilio 1974, págs. 272 y 428).

La Constitución italiana de 27 de diciembre de 1947 se orienta en la misma dirección y así en el inciso 2 del artículo 71 dispone que “ el pueblo ejerce la iniciativa de las leyes mediante la propuesta de parte de al menos cincuenta mil electores de un proyecto redactado en artículos ”, disposición ésta que complementa el artículo 75 , en virtud del cual se establece “ referéndum popular para deliberar sobre la derogatoria total o parcial de una ley o de un acto con valor de ley cuando lo soliciten 500,000 electores o cinco consejos regionales ”. Como en la Constitución española de 1931, la de Italia exceptúa también del referéndum derogatorio ciertas leyes especiales, como “ las leyes tributarias y presupuestarias de amnistía y de indulto, de autorización para ratificar tratados internacionales ”.

Muy posteriormente la Constitución venezolana de 1961 consagró la iniciativa legislativa “ a un número no menor de veinte mil electores identificados de acuerdo con la ley ” (artículo 165 numeral 5). Disposición similar recoge la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 30 de diciembre de 1999 en su artículo 204 numeral 7, que lo concede a los electores en un número no menor del cero coma uno por ciento de los inscritos en el registro electoral permanente.

La misma tendencia fue acogida en la Constitución colombiana de 18 de julio de 1991, que en su artículo 155 señala la facultad de presentar proyectos de ley o de reforma constitucional a “ un número de ciudadanos igual o superior al cinco por ciento del censo electoral.. ” (inciso 1°); y en la recientemente promulgada en el Ecuador en el 2008 que reconoce igual facultad en el articulo 134 numeral 5, no solo a los ciudadanos, sino también a las organizaciones sociales que cuenten con el respaldo de por lo menos el cero punto veinticinco por ciento de los inscritos en el padrón electoral, lo que es consecuencia del derecho consagrado en el numeral 3 del artículo 61: “ Presentar proyectos de iniciativa popular normativa ”.

La mayoría de las constituciones mencionadas, si bien consagran la iniciativa legislativa popular, no conceden sin embargo el derecho de participar en la discusión de los proyectos de leyes que presenten. Solo las tres últimas mencionadas lo reconocen (Constitución colombiana, artículo 155, inciso 2; Constitución venezolana, artículo 211; Constitución ecuatoriana, artículo 134, número 6).

La participación ciudadana así concebida tiene la ventaja obvia de facultar a la ciudadanía para intervenir en materia de legislación, mas a juicio nuestro, adolece de algunas desventajas: primero, se faculta a ciudadanos anónimos sin representatividad específica, lo que podría engendrar algo de irresponsabilidad en esa gestión de parte de quienes participan; en segundo lugar, tal como ha sido concebida la participación ciudadana, la misma es esporádica, pues solo se da cuando un número plural determinado de ciudadanos tenga a bien presentar proyectos de ley.

Por las razones anotadas creemos preferible que esa participación de la ciudadanía se efectué a través de organizaciones gremiales, cuyos fines e intereses están claramente definidos en sus estatutos y cuya responsabilidad queda así definida. Por ejemplo, a través de sindicatos, Cámara de Comercio, Colegio Nacional de Abogados, Sociedad Panameña de Ingenieros y Arquitectos, Asociación Bancaria, etc.

Además, la intervención en materia legislativa no debe limitarse a la presentación y discusión de determinados proyectos de leyes a iniciativa de los gremios. Su participación debe ser constante, no solo cuando cada una presente individualmente sus proyectos, sino también en la discusión de todos los proyectos presentados por otros en los que pueda tener interés. Y lo más importante es que dicha participación sea por derecho propio en virtud de mandato constitucional y no únicamente cuando los diputados tengan a bien consultar tales organizaciones.

Finalmente, la participación ciudadana así expuesta es nada más con derecho de voz, no con derecho de voto, porque éste implica un compromiso político de parte de quienes actúan, al menos en principio, teniendo en miras el interés de la Nación (Constitución panameña, artículo 150), mientras que los miembros de gremios actúan en interés de sus respectivos gremios y a ese título su intervención es un compromiso cívico. Quien desee participar con derecho de voz y voto siendo gremialista, tendrá que inscribirse en un partido político.

Sea de todo ello lo que fuere, es indiscutible que una tal intervención ciudadana a través de sus gremios, contribuirá a mejorar la calidad de las leyes dada la formación académica que se espera de sus miembros, frente a la de algunos disputados, elegidos por su popularidad y no por su capacidad.

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Artículo publicado el 20 de marzo de 2010 en el diario La Estrella de Panamá, a quien damos, lo mismo que al autor, todo el crédito que le corresponde.

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